Stiftsøvrigheden, der bare forsvandt
Af biskop emer. Kresten Drejergaard
I sommeren 1995 flyttede jeg sammen med min familie til Odense, som jeg på det tidspunkt ikke havde nogen større tilknytning til. I 21 år havde jeg været sognepræst i et par vestfynske landsogne, hvis nærmeste købstæder var Middelfart og Fredericia. Når man undtagelsesvis skulle til Odense, sagde man, at man skulle ”ud til Odense”, hvormed det blev antydet, at Odense lå i periferien af vores daglige tilværelse. Det var også min opfattelse, da jeg i 1995 blev valgt til Fyens Stifts biskop. Jeg var en meget landlig biskop. Jeg havde endda sprunget det karrieretrin over, som det er at være provst, så heller ikke i den forbindelse havde jeg haft særlige ærinder i Odense, og dermed heller ikke fået del i den særlige dannelse, der hører det kirkelige embedshieraki til.
Det viste sig for eksempel, da der den 15. september skulle være indvielse af det nye ”Odense Banegård Center”. Jeg havde modtaget en invitation til begivenheden, men ikke hæftet mig særligt ved den, før min sekretær spurgte, om jeg ikke snart skulle af sted. I en fart fik jeg iført mig et slips og en jakke men overså, at jeg havde cowboybukser på. Det var ikke godt! Jeg blev først opmærksom på fadæsen, da jeg fik en reprimande af det konservative byrådsmedlem Merete Aarup, der som menighedsrådsformand i Sanderum havde bakket mig op i bispevalget, hvilket jeg forstod på hende, at hun havde fortrudt. Jeg blev efterfølgende af en kyndig kontorchef belært om, at Odense er en ”etatsby”, det vil sige en by, som rummer en hel række af de offentlige forvaltninger, som historisk set har været bærere af en stor del af byens kultur. Altså en embedsmandsby! Jeg måtte vel vide, at jeg som personalechef for præsterne selv var en af dem, samt at jeg desuden som medlem af stiftsøvrigheden var bestyrer af ”statens kirkevæsen” på Fyn og de omliggende øer. Jeg var med andre ord selv fedtet ind i det og burde derfor vide, hvilken dresscode, der var gældende til lejligheden. Det havde jeg ikke lige tænkt på! Men inden den næste nytårskur hos dronningen havde jeg lært, at jeg hørte til i rangklasse to, og at jeg derfor hos dronningen igen skulle møde mange af de tilstedeværende ved indvielsen af Banegård Centret.
I øvrigt var forsamlingen af embedsmænd et meget nyttigt forum at være medlem af. En eller to gange om året mødtes vi på Fyns Amtsgård med amtsborgmester Karen Nøhr som vært. Blandt deltagerne var der borgmester Anker Boye, amtsdirektør Max Rasmussen, statsamtmand Kristian Hyltoft, kontorchef i statsamtet Lars Erik Andersen, Oberst Jørgen Jelstrup, og politimester Lars Rand Jensen. Det var uformelle møder, hvor vi kunne tale om stort og småt og udveksle erfaringer angående vore respektive departementer og styrelser i staten. Jeg husker ikke, hvor længe jeg var medlem af dette forum. Men det var i al fald ikke til, da, da den kommunale strukturreform trådte i kraft 1. januar 2007. Reformen betød, at fjorten amter blev nedlagt og erstattet af fem regioner, ligesom 271 kommuner blev reduceret til 98. Alt i alt var det en nyttig og tiltrængt reform, men den indebar, at også folkekirken som ”statens kirkevæsen” måtte tilpasse sig de nye strukturer, hvilket ikke i enhver henseende var hensigtsmæssigt.
Folkekirken som forvaltningsområde
En kommune er i skattemæssig henseende et ligningsområde, og derfor er der vel ikke noget at sige til, at man under arbejdet med den kommunale strukturreform havde den opfattelse, at kirkeskatten måtte indrette sig efter ligningsområdet. Men set fra folkekirkens synspunkt er kirkeskatten ikke en skat, men derimod et medlemsbidrag, som har sin oprindelse i det enkelte sogn, selv om det af praktiske grunde i provstierne opkræves af kommunerne. Det er provstierne og i politisk henseende provstiudvalgene, som har ansvaret for, at der sker en hensigtsmæssig fordeling af folkekirkens medlemsbidrag mellem de enkelte sogne, så ”få har for meget og færre for lidt”, som det hedder i sangen ”Langt højere bjerge”. Der opstod derfor et politisk pres for at få provstigrænserne til at følge kommunegrænserne, hvilket her og der medførte nogle urimeligt store provstier, som gjorde at provsterne i langt højere grad blev forvaltningschefer end præster. Set fra mit synspunkt som biskop betød det, at jeg måtte afsætte penge fra stiftets præstebevilling til aflastende præstestillinger for provsterne. Eller sagt med andre ord: Nogle af de penge, som vi skulle have haft gudstjenester for, blev nu brugt til administration.
En anden effekt af den kommunale strukturreform bestod i, at stiftsøvrigheden fuldkommen ændrede karakter. For at forstå denne ændring er det nødvendigt med historisk resumé:
Det er ofte blevet sagt, at stiftsøvrigheden som institution er et levn fra enevældens tid, hvad der formentlig er ment som en belastende konstatering. Man kunne også kalde institutionen et charmerende levn fra enevældens tid. I alle fald har stiftsøvrigheden vist sin overlevelsesevne trods al den megen tale om, at det er et udemokratisk forvaltningsorgan. At institutionen har overlevet, kan næppe skyldes andet, end at den har vist sig hensigtsmæssig og funktionsdygtig under alle i øvrigt skiftende forhold.
Det er rigtigt, at stiftsøvrigheden er fra enevældens tid – endda den meget tidlige enevælde. Kongeloven fra 1665 optog hele den kirkelige lovgivning i sig, samtidig med at indførelsen enevælden som sådan gav anledning til en revision af de hidtidige forvaltningsorganer. I 1672 blev lensmændene i stifternes styrelse afløst af stiftamtmændene, som derefter sammen med biskopperne udgør stifternes øvrigheder. Det er den konstruktion, der er bevaret indtil vore dage, om end med skiftende arbejdsopgaver.
Set fra en anden side er konstruktionen i sin oprindelse af endnu ældre dato. Den går tilbage til reformationstidens kirkeordning fra 1539, sådan som den blev nedfældet i "Den danske kirkes ordinans", som grundlæggende skelner mellem "vor Herres Jesu Kristi ordinans" og "kongens ordinans". Den første hører Gud til, og den kan i princippet ikke ændres. Den omfatter forkyndelsen af Guds ord som lov og evangelium, forvaltningen af sakramenterne, katekismusoplæring, og fattigforsorg. Den anden kan derimod ændres efter behov. Den omfatter gudstjenesteordningen, bestemmelser om præstevalg, visitats, undervisning og adskillige andre praktiske forhold.
Der er altså tale om en dobbelthed i synet på den kirkelige styrelse og forvaltning i den forstand, at "kongens ordinans" er til for at tjene "vor Herre Jesu Kristi ordinans". De praktiske ordninger og bestemmelser er til, for at Guds ord kan blive forkyndt.
Faktisk var der på reformationstiden i denne kirkeordning indbygget en form for demokrati, for så vidt som der i nogle situationer var tale om valg, f.eks. i forbindelse med præsteansættelser og bispeud-nævnelser. Det er nok tænkeligt, at det meste af disse tilløb til en demokratisk, folkelig forvaltning af kirken forsvandt med indførelsen af enevælden, som indebar, at kirken måtte betragtes som statskirke, hvilket i praksis betød ”kongens kirkevæsen”. Den førnævnte dobbelthed blev ikke desto mindre ved med at bestå. Uanset at kongen er enevældig, er han ikke kirkens herre, men derimod kirkens forsvarer. Magten over kirkens indre liv, dvs. det, som næres ved forkyndelsen af Guds ord og forvaltningen af de hellige sakramenter, tilhører ikke kongen, men derimod kirkens indviede tjenere i kraft af deres særlige embeder. Kongen bliver hverken ypperstepræst eller ærkebiskop, selv om han har magt over kirkens ydre væsen.
Denne dobbelthed har på en eller andet måde – skrevet eller uskrevet - været et gældende kirkeretligt synspunkt indtil vore dage. En gang imellem støder de kirkelige og de borgerlige "kontinentalplader" sammen og afstedkommer en rystelse. Men så falder der ro over det igen. Kompetencerne falder i hak, og kirkelivet forsætter i sit eget og - som nogle vil sige det – sløve tempo. Det i nyere tid klareste og mest stilrene sammenstød var i "Lundehussagen" i 1983, hvor kongemagten (kirkeministeren) og kirkemagten (biskopperne) stødte voldsomt sammen i spørgsmålet om, hvem der har tilsynet med præsterne (forkyndelsen). At dobbeltheden endnu er intakt og i live, fremgår af, at man i kirkeretslige diskussioner ofte støder på en skelnen mellem "kirkens ydre anliggender" og "kirkens indre anliggender", hvilket er en skelnen, der er almindeligt accepteret, selv om den ikke har hjemmel i nogen gældende lovgivning.
Dobbeltheden afspejles også grafisk i det, man kunne kalde den officielle folkekirkes to søjler, nemlig "forkyndelsessøjlen", som består af biskopper, provster og præster, og "forvaltningssøjlen", som består af stiftsøvrighed (stiftsråd), provstiudvalg og menighedsråd. I stiftsadminstrationen skelnede vi nøje mellem bispesager, som blev journaliseret i grønne sagsmapper, og stiftsøvrighedssager, som blev journaliseret i gule sagsmapper. Men selv om vi skelnede mellem sagerne, mener jeg, at det er vigtigt at være opmærksom på, at der ikke fandtes en særlig "stiftsøvrighedskasket". Det har ellers været den almindelige opfattelse, at biskoppen som kirkelig person har en bispehue, som i stiftsøvrigheden skiftes ud med en kasket. Det er forkert: Biskoppen er altid biskop, ligesom amtmanden altid er amtmand. Biskoppen er biskop i stiftsøvrigheden. Amtmanden er amtmand i stiftsøvrigheden. Vi kommer med hver vore embeder, som så investeres og gøres virksomme i en fælles funktion, som består i forvaltningen af "kongens ordinans".
Denne dobbelthed i kirkens anliggender forudsætter noget, som måske ikke fornemmes så tydeligt mere. Den forudsætter, at stat og kirke er to forskellige sider af det samme samfund. Både i staten og i kirken er der nogle, som mener, at den forudsætning ikke mere er til stede. På den anden side vil det være meget svært at få tingene til at fungere i praksis, hvis man går ud fra, at den ikke er til stede. Dels har den evangelisk-lutherske kirke i et historisk perspektiv i høj grad været med til at forme den politiske og kulturelle situation, som vi må betegne som vores, dels er der den helt elementære kendsgerning, at det store befolkningsflertal i samfundet faktisk er medlemmer af folkekirken og aldeles ureflekteret betragter den som et af statens mange "væsener". Ligesom der er skattevæsen, sundhedsvæsen, skolevæsen, fyr- og vagervæsen (hvis det er til mere?), sådan er der altså også "kirkevæsenet". På en eller anden måde er den praktiske forudsætning for den omtalte dobbelthed stadig til stede.
Som biskop og i min egenskab af biskop i stiftsøvrigheden har jeg i min embedstid forventet, at amtmanden i sin egenskab af amtmand i stiftsøvrigheden har følt sig ansvarlig for det "kirkevæsen", som vi i samfundslivet er fælles om. I enevældens tid var det stiftamtmanden, som førte forsædet på stiftets landemode. I dag er det biskoppen, der fungerer som det forretningsførende medlem af stiftsøvrigheden.
Som biskop har jeg på den baggrund følt mig forpligtet på, at stiftamtmanden er blevet orienteret om de sager, som ligger inden for den almindelige og måske også rutineprægede sagsbehandling af stiftsøvrig-hedens anliggender. Til gengæld har jeg af stiftamtmanden forventet, at han eller hun har reageret på sit eget initiativ i de relevante anliggender.
Det har været noget anderledes, når det drejer sig om kontroversielle sager, som kan give anledning til avisskriverier, klager og polemik. I sådanne sager har jeg efter mit eget skøn orienteret eller rådspurgt stiftamtmanden mundtligt. Det samme har været tilfældet, hvor det drejer sig om sager, hvor der skal gives dispensation, eller hvor, der skal foretages et skøn, som nærmer sig grænsen for de rammer, der er afstukket i den gældende lovgivning. I sådanne sager har jeg sat pris på, at stiftamtmanden for eksempel i kirkerestaureringssager har kunnet kan være med i en besigtigelse på stedet således, at vi har haft mulighed for at skønne i fællesskab. Endelig har jeg fundet det vigtigt – ikke mindst for orienteringens skyld – at stiftamtmanden så vidt muligt har kunnet deltage i møderne med stiftet provster.
Demokratiet i folkekirken
Selv om folkekirken er indeholdt i Grundloven af 1949, kom demokratiseringen af folkekirken som institution først langt senere, nemlig da man i 1903 ved lov bestemte, at der skulle oprettes et menighedsråd i hvert sogn. Det fortsatte på provstiplan, da man i 1922 oprettede provstiudvalgene, hvis væsentligste opgave er at fordele ligningsmidlerne (folkekirkens medlemsbidrag) mellem de enkelte sogne. Siden har der med mellemrum også være stillet forslag om, at der også skulle gennemføres en demokratisering på stiftsplan, således at hvert stift skulle have sit eget demokratisk valgte råd.
Men der er jo ikke megen idé i at oprette at oprette et demokratisk valgt råd, hvis rådet ikke får tillagt konkrete kompetencer. Disse kompetencer må så hentes i en eksisterende struktur, som i min tid bestod af tre instansers, nemlig for det første bispeembedet, som bestyrer stiftets samlede præstebevilling samt tilsynet med de præster, som er i embederne. For det andet stiftsudvalgene, hvoraf der i Fyens Stift var tre, nemlig økonomiudvalget, som ikke havde nogen selvstændig politisk kompetence, men kun skulle holdes orienteret om stiftsøvrighedens forvaltning af kirkens kapitaler (stiftsmidlerne), det mellemkirkelige stiftsudvalg, som på nationalt og internationalt plan skulle tage vare på folkekirkens relationer til andre kirkesamfund, samt stiftsudvalget for ydre mission, som skulle tage vare på forbindelsen til de forskellige missionsselskaber. Og for det tredje stiftsøvrigheden, som består af biskoppen og amtmanden, som med stiftsadministrationen som sekretariat forvalter stiftsmidlerne, stiftets driftsmidler samt forskellige fonde og legater.
Man kunne forestille sig, at det forvaltningsmæssige ansvar i stifterne helt og holdent blev henlagt til stiftsrådet som politisk valgt organ. Det gælder også de tilsynsfunktioner, der er knyttet til stiftsøvrigheden i form af legalitetskontrol. Man kan dertil forestille sig, at også nogle af bispeembedets egne forvaltnings-mæssige beføjelser blev knyttet til stiftsrådet som for eksempel ansvaret for præstebevillingen og dermed også for pastoratstrukturen. Hvad bliver der så tilbage til biskoppen? Ikke ret meget! Efter min opfattelse er det derfor vigtigt, at der til biskoppens gejstlige tilsynsembede også er knyttet et forvaltningsmæssigt ansvar. Hvis disse to sider af biskoppens virksomhed bliver skilt ad, er jeg bange for, at der ikke bliver andet tilbage af biskoppen end festtalerfunktionen!
I den kirkelige struktur, som var gældende, da jeg var biskop, har jeg fundet det betryggende, at stiftamtmanden var lige i nærheden. Ved sit blotte nærvær og i kraft af vores fælles ansvar som stiftsøvrighed har stiftamtmanden været med til at fastholde biskoppen på, at der til bispeembedet er knyttet et samfundsmæssigt og politisk ansvar, fordi kirken – bortset fra hvad den ellers er – også er en institution i samfundet. Den er et ”væsen” sammen med alle de andre ”væsener”. Dertil kommer, at jeg på det personlige plan havde et ualmindelig godt forhold til de to stiftamtmænd, der var i Fyens Stift. Det var Christian Hyltoft, som var stiftamtmand, da jeg tiltrådte bispeembedet i 1995, og Ninna Würtzen, som blev stiftamtmand i 1999. Fra 1. januar 2007 måtte Ninna Würtzen som følge af kommunalreformen dele sin opmærksom ligeligt mellem Fyens Stift og Haderslev Stift. Statsamterne blev til statsforvaltninger, som eksisterede fra 2007 til 2019. De omfattede hver for sig flere stifter. Reformen medførte på det administrative plan ikke større ændringer, men Ninna Würtzen flyttede til Aabenraa, hvilket betød at vi ikke mere kunne mødes på gaden eller på en café og drøfte stiftsøvrigheden anliggender.
Dertil kom, at jeg allerede i 2005 for at imødekomme kravet om en demokratisering af stifterne på forsøgsplan tog initiativ til oprettelse af et stiftsråd. Det kom til at bestå af menighedsrådsrepræsentanter for hvert af stiftets provstier, to præster, domprovsten, stiftamtmanden samt mig selv som født formand for rådet. Samtidig nedlagde jeg de tre nævnte stiftsudvalg og overførte kompetencerne til rådet. Men stiftsøvrigheden beholdt fortsat sine kompetencer, hvilket var gældende indtil 2014, hvor den endelige lov om oprettelse af stiftsråd kom. Ifølge en foreløbig lov fra 2009 skulle formanden for stiftsrådet vælges blandt de valgte medlemmer. Biskoppen kunne derfor ikke længere være formand. Og stiftamtmanden kunne ikke længere være født medlem af rådet.
Statsforvaltningerne bestod indtil 2019, hvorefter forvaltningernes civile opgaver stort set blev overført til Familieretshuset. Rollen som stiftamtmand og medlemskabet af stiftsøvrigheden er derefter blevet reduceret til at være legalitetskontrol i forhold til de afgørelser af økonomisk art, som bliver truffet i stiftsrådets forvaltning af stiftsmidlerne og stiftets driftsmidler, stiftsrådets eget budget på op til 1% af de lokale ligningsmidler i stiftet, samt diverse fonde og legater.
Fra min tid som sognepræst husker jeg, hvordan stiftsøvrigheden i menighedsrådenes bevidsthed figurerede som en instans, der var endnu finere og endnu mere magtfuld end biskoppen. Og i Odenses bybillede materialiserede stiftsøvrigheden sig hvert tredje eller fjerde år, når Odenses Kongeligt Privilegerede Borgerlige Skyttelaug holdt skyttelaugsfest og biskoppen og stiftamtmanden førte an i skyttelaugets procession fra rådhuset til anlægget ved Ansgar Kirke, hvor festen skulle holdes. Det var selvfølgelig noget pjat, men dog et udtryk for, at stiftsøvrigheden som ”etat” skulle have en plads i det folkelige landskab. Nu om dage ser man kun stiftsøvrigheden i det kirkelige landskab, når biskoppen og stiftamtmanden fører an i præsteprocessionen ved den årlige landemodegudstjeneste i domkirken.